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关于纠正意见工作的调查与研究

来源:河口区人民检察院    发布时间:2020-07-02    浏览次数:0

     肖景涛

摘 要:纠正意见,是检察机关开展法律监督的重要手段之一,根据不同的违法情况及违法后果,可以通过口头或书面的方式提出。但在立法层面,法律对口头、书面两种方式的提出情形没有进行明确的规定,两者适用范围不明确。同时,实践层面,检察机关在口头纠正时,没有记录留痕,在通过《纠正违法通知书》这种书面形式提出时,往往将文书一发了之,没有配套后续的反馈监督和效果落实评估等工作,使得实践中纠正意见工作开展不规范,落实效果不好。司法责任体制改革后,检察机关的监督属性更加明显,为了强化监督水平,需要进一步明确纠正意见适用范围,规范适用程序、强化后续跟进监督,提高纠正意见工作实效性。

关键词纠正意见规范程序  明确范围后续保障

一、对纠正意见的理解

笔者认为,“纠正意见”是指检察机关发现被监督对象存在违法行为,依法向其提出的要求其整改的具有约束力的意见,是检察机关履行法律监督权的重要方式。对发现的违法行为提出纠正意见,是检察机关的法定职责,提出的纠正意见也具有法律效力,被监督机关接受“纠正意见”时,应当及时回复并纠正就违法行为,否则应当承担相应的法律后果。之前,理论界对纠正意见的表述存在分歧,有的认为纠正意见就是指的口头纠正,应当与纠正违法通知书成并列关系,主流思想认为,纠正意见应当包括口头纠正和书面纠正,书面纠正指的是纠正违法通知书。我们从《刑事诉讼法》第100条、第209条、第276条,《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第568条、第379条中的表述中,可以得出如下结论,检察机关认为侦查活动、审判活动、刑事执行活动存在违法行为,情节轻微的,口头提出纠正意见;情节严重的,应当发出纠正违法通知书。据此,笔者认为,纠正意见应当包括口头纠正和纠正违法通知书。

二、司法实践中纠正意见工作存在的问题

(一)纠正意见的适用范围不明确

目前刑诉法仅规定“有违法情况,应当通知公安机关、执行机关予以纠正”,并未明确《纠正违法通知书》的适用范围,也未明确口头纠正的适用范围;修改后刑诉法也仅在第55条增加了“对于确有以非法方法收集证据情形的,应当提出纠正意见”,对《纠正违法通知书》的具体适用范围仍未作出明确规定。《人民检察院刑事诉讼规则》第386条将适用范围界定为“情节较重的违法情形”。除最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)(主要对象为渎职行为)外,其他关于适用《纠正违法通知书》的法律、司法解释规定较为简略,特别是“如何界定情节较重的违法情形”、“被监督者有异议如何救济”、“被监督者没有在规定时间内将处理情况书面回复检察机关如何处置”等关键性内容的缺失,不利于法律监督工作的依法有序开展,难以维护法律监督的严肃性。这就导致检察机关在提出纠正意见的时候,选择《纠正违法通知书》还是口头纠正具有一定的主观性、随意性。有时应当发出纠正违法通知书的,基于公检法等部门的协作配合关系的考虑,选择了口头纠正,影响了检察监督的权威性;而有的可以通过口头纠正的,基于考核指标的考虑,一律制发纠正违法通知书,引起被监督单位的“反感”。

(二)纠正意见的运转流程不规范

一是法律文书格式不统一、不完备。在格式方面主要有三点。1、文书格式不统一,有的使用“××市××区人民检察院”红头,有的则没有抬头;2、部门编号不统一。有的部门采用连续标号,但有的部门文书中没有连续编号,且编号年份中括号、小括号混用;3、要求回复时间不统一,有的要求15日内回复,有的要求20日内回复,有的要求30日内回复,有的未标明回复时间。法律文书自身的不统一,导致纠正违法通知书严肃性下降,降低了执行力度。此外,针对口头纠正这一项工作,缺乏留痕,无法考证检察官是否履行了对轻微违法的告知义务,书面化的口头纠正没有相应的文书。

二是发送过程不规范。主要表现在以下两个方面。1、发送过程缺乏管理规范。发送途径不规范,有的办案部门直接发出纠正意见,有的则是通过检察机关案件管理部门发出,还有的同时采取两种途径。2、送达方式不规范,有的委托案件管理部门送达,有的以信件形式送达。途径和方式的多样容易给被纠正机关留下执行随意的印象,降低检察机关监督的权威。 

三是管理不规范。在基层实践当中,对口头纠正工作进行管理一直是空白,对制发的纠正违法通知书,案件管理部门进行统计的时候,大多数需要各业务条线自行统计,无法及时汇总和梳理纠正意见的制发情况、反馈情况。此外在制发纠正违法通知书时,何种情形应当报检察长或检察委员会审批,何种情形报分管领导审批也存在模糊定义,而大多数检察机关对纠正违法通知书的质量没有列入考核范围,致使该项工作管理不规范。

(三)纠正意见的实效性不强

一方面,说理性、针对性不强。1、思想存在偏差,检察官在办理纠正意见工作时,没有认识到纠正意见的重要性,多考虑“协作配合”,对一些违法行为不敢或不愿监督,通过“技术处理”,比如弄虚作假向派出所等基层办案单位发纠正违法通知,由基层办案单位回复,应对年终目标考核。2、在起草纠正意见的违法情形、整改建议、回复时限上说理性、针对性不强。有的没有做好调查研究,指出的问题存在偏差;有的法律依据适用错误;有的整改建议千篇一律,缺乏针对性、可操作性;有的回复时限不统一或没有说明回复时限。

另一方面,回复不及时、整改效果不佳。由于上述原因,检察机关在发出纠正意见后,被监督单位或因不重视,或因检察机关没有说明回复时限,存在回复不及时的情况。加之检察机关缺乏后续的跟进督导机制,致使被监督单位回复和整改一拖再拖。此外,由于缺乏整改效果的评估机制,导致被监督单位草草应付,存在以文书回复文书、以文书代替落实的现象。

三、提高纠正意见工作实效的意见建议

对如何明确纠正意见范围,规范制发程序,强化监督实效,笔者以东营市河口区检察院开展的工作为例,提出如下建议。

一是坚持“依法监督”、“精准监督”,明确法律依据和适用范围。应全面梳理汇总所在部门提出纠正意见的方式和所针对的被监督部门违法情形,逐一列明所依据的《中华人民共和国刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》《人民检察院检察建议工作规定》等法律法规的规定,确保开展的每一项纠正意见工作,发出的每一份法律文书都有法律依据。对纠正违法通知书、检察官告知函或口头纠正两类纠正意见的提出方式,以违法情节是否轻微为标准,进行逐一区分,让检察官开展监督工作时,能够明确纠正意见的提出方式。

二是坚持“规范监督”,明确工作流程。坚持纠正意见“案件化”办理,对权限审批、调查核实、复议复核、办案时限、备案管理等进行明确规定。以现有的法律文书为参照,完善配套制定了相关文书,并对文书制作在文号编发、列明法律依据、强化释法说理等方面进行详细规定。对口头纠正的,笔者建议以检察官告知函的形式予以固定,这样可以做到有据可查,防治口头纠正的随意性。此外,对检察官告知函制发,也要要求统一编号、备案,使得检察官告知函也有规范可依,具有监督效力。

三是加强调查核实和跟进评估。应把纠正意见工作的法律效果和社会效果作为该项工作的最终目标,努力做到“党委政府认可、被监督单位认可、人民群众认可”。一方面,与被监督单位形成思想共识,提升监督刚性。围绕提高纠正意见的采纳率,检察机关应当在前期进行深入调查核实,确保发现的问题在提出纠正意见的范围之内。制发前,检察官应与被建议单位沟通,达成思想共识,制发后,依据回复情况进行核实,确保纠正意见的落实效果。另一方面,同步做好宣传工作,依托“两微多端”,宣传纠正意见工作经验和成效,形成广泛共识。

四是压紧压实责任,强化督导考核。建议制定法律监督工作开展情况报制度,定期对各员额检察官、检察官助理开展纠正意见工作情况进行通报,并将其纳入评先树优考核内容,通过责任倒逼,推动纠正意见工作稳步推进。